Det är framförallt Miljöbalkens bestämmelser som vi har att förhålla oss till i frågor kring förorenade sediment. Nedan redogörs kortfattat för de olika aspekter som berörs och vilka delar i framförallt Miljöbalken som är tillämpliga.
Texten på denna sida är framtagen under Miljömålsrådsåtgärd 1.
Miljöbalkens portalparagraf (1 kap. 1 §) anger att bestämmelserna i miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl.
För att miljöbalkens syfte ska uppnås ska miljöbalken tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, den biologiska mångfalden bevaras samt att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att utifrån en ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas.
I 2 kap. miljöbalken finns de så kallade allmänna hänsynsreglerna som ska tillämpas på alla verksamheter som omfattas av miljöbalken. Bland bestämmelserna finns till exempel krav på att utföra skyddsåtgärder, iaktta begränsningar och vidta försiktighetsmått för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Försiktighetsmåtten ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller
åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna ska ske mot bakgrund av den övergripande bestämmelsen i 1 kap. 1 § miljöbalken.
Det råder ett samspel mellan hänsynsreglerna och portalparagrafen vilket innebär att tillämpningen av hänsynsreglerna ska ske mot bakgrund av den övergripande målbestämmelsen om hållbar utveckling, och vid den tillämpningen ska vägledning hämtas från bland annat miljökvalitetsmålen. I 2 kap. 8 § miljöbalken finns också den grundläggande bestämmelsen om ansvar för skadad miljö. Av paragrafen framgår att alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet, eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön, ansvarar till dess skadan eller olägenheten har upphört för att denna avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. miljöbalken. Denna bestämmelse är ett uttryck för principen om att ”förorenaren betalar” eller den så kallade Polluter Pays Principle (PPP).
Det finns inga bestämmelser i miljöbalken som specifikt rör förorenade sediment. Istället kommer sedimentföroreningar, från ett juridiskt perspektiv, att behandlas som föroreningar generellt. Det innebär att det i allt väsentligt är samma bestämmelser som gäller för dessa som för föroreningar på land. Frågan om förorenade sediment kan aktualiseras i två fall, dels när det är fråga om sanering av förorenade områden och dels när någon bedriver en verksamhet som påverkar eller orsakar förorenade sediment. När en förorening konstaterats och behöver avhjälpas är det framför allt bestämmelserna i 10 kap. miljöbalken som ska tillämpas. Kapitlet innehåller olika bestämmelser som reglerar avhjälpandeåtgärder, vilket kan vara utredningar eller efterbehandlingsåtgärder.
Ansvaret för att åtgärda föroreningen faller som huvudregel på verksamhetsutövaren. Ansvaret är dock begränsat i tiden på så sätt att verksamhetens faktiska drift måste ha pågått efter den 30 juni 1969 och verkningarna av verksamheten alltjämt pågår vid tiden för miljöbalkens ikraftträdande, se 8 § i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken.
Ifall ansvarig verksamhetsutövare saknas och området har bedömts nationellt prioriterat, finns det möjlighet att bekosta utredningar och åtgärder inom ramen för efterbehandlingen av området, genom statlig finansiering. Det är Naturvårdsverkets 1:4 anslag som kan sökas för att finansiera sådana efterbehandlingar med stöd av förordningen (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och statsbidrag för sådant avhjälpande (bidragsförordningen).
När det gäller ansvaret för att nya föroreningar inte uppkommer så hanteras denna fråga på samma sätt som för tillståndsprövningar på land. Verksamheter som kräver tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken erhåller tillstånd från miljöprövningsdelegation eller mark- och miljödomstol. I tillståndet eller domen regleras verksamheten och även ansvaret för att inte förorena omgivningen i större utsträckning än vad som är tillåtligt enligt miljöbalken. Samtliga verksamhetsutövare är skyldiga att bedriva sin verksamhet i enlighet med gällande tillstånd. Ett tillstånd reglerar således verksamhetsutövarens ansvar för att inte bidra till förorening, men innebär också en rätt för verksamhetsutövaren att bedriva verksamheten på det sätt som framgår av tillståndet, vilket många gånger innebär en rätt att bedriva en verksamhet som släpper ut vissa mängder föroreningar. Som en del i tillståndet regleras även skyldigheten att genomföra olika skyddsåtgärder för att begränsa den påverkan som verksamheten har på omgivningen. Här görs bedömningen enligt 2 kap. 3 § miljöbalken. Försiktighetsmått ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Av 2 kap. 7 § framgår att dessa krav gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem.
Observera att en fastighetsägare också kan anses vara verksamhetsutövare enligt 9 kap. miljöbalken i de fall det rör sig om en verksamhet som befinner sig i en passiv fas och där det inte förekommer någon mänsklig aktivitet. Med begreppet förvaringsfall avses ”att på en bestämd fastighet förvara ämnen som kan leda till föroreningar av mark och vatten eller andra omgivningsstörningar”. Ansvaret har i praxis sträckts till ett ansvar för fastighetsägaren att vidta förebyggande
åtgärder (se RÅ 1997 ref. 12). Fastighetsägarens ansvar är som huvudregel underställt förorenarens det vill säga i första hand ska krav riktas mot den som har bedrivit den aktiva verksamhet som gett upphov till det som förvaras
I 10 kap. miljöbalken definieras ett förorenat område som ett område vilket genom förorening av ett mark- eller vattenområde, grundvatten, en byggnad eller en anläggning kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Särskilda regler finns för så kallade allvarliga miljöskador. För att en allvarlig miljöskada ska föreligga krävs till exempel att miljöskadan genom förorening av mark utgör en betydande risk för människors hälsa eller genom påverkan på ett vattenområde eller grundvatten har en betydande negativ effekt på vattenmiljöns kvalitet. Ett förorenat område är ett relativt väl avgränsat område (mark- eller vattenområde, byggnader och anläggningar) där en eller flera föroreningar förekommer. Föroreningar är ämnen som härrör från eller sprids genom mänsklig aktivitet och kan förekomma i jord, berg, sediment, vatten eller byggnadsmaterial i en halt som överskrider bakgrundshalten (Naturvårdsverket 2009a). Ansvarig för efterbehandling och undersökning är den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen. Den som bedriver eller har bedrivit verksam-het som har bidragit till föroreningsskadan är att anse som verksamhetsutövare enligt 10 kap. 2 § miljöbalken. För att 10 kap. ska vara tillämpligt krävs att det är fråga om en konstaterad förorening. Utredningsansvaret enligt 10 kap. gäller således endast områden som är skadade. Tillsynsmyndigheten kan däremot förelägga en ansvarig med stöd av bestämmelserna i 26 kap. 21 och 22 §§ att genomföra en undersökning (se Bengtsson m.fl., Miljöbalken – En kommentar [7 juni 2018, Zeteo], kommentaren till 10 kap. 1 §) på misstänkt förorenade områden. I många sedimentområden kan föroreningar komma från flera olika verksamheter.
Föroreningarna kan också komma från diffusa källor, det vill säga där det inte går att peka ut en specifik punktkälla eller utsläppspunkt. För dessa fall kan det i vissa fall vara möjligt att kräva undersökningar av ansvariga verksamhetsutövare, utan att jämka ansvaret, även om det inte är helt klart vad som är den fullständiga orsaken till uppkomsten av dessa föroreningar (se MÖD 2014:2). För undersökningsansvaret är det sällan motiverat att jämka eller minska omfattningen av ansvaret för genomförandet av undersökningar av varken förorenad mark eller sediment (se bland annat MÖD 2003:127 och MÖD 2006:36). Vilket ansvar eventuella verksamhetsutövare har för åtgärder som kan komma att krävas i ett senare skede kan bedömas först sedan resultaten av undersökningarna har redovisats. I ett sådant sammanhang tas även hänsyn till kostnaderna för gjorda undersökningar (se Mark- och miljööverdomstolens dom den 5 oktober 2012 i mål nr M 3960–12 och MÖD 2014:2). Av förarbetena till 10 kap. 4 § miljöbalken framgår att om en verksamhetsutövare kan visa att en del av föroreningen beror på åtgärder av andra verksamhetsutövare bör det normalt inte vara skäligt att ålägga om avhjälpandeåtgärder för den delen av föroreningen som någon annan har orsakat (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 121).
Muddring är en vattenverksamhet enligt 11 kap. 3 § miljöbalken och innebär att bottenmaterial i en sjö, ett vattendrag eller i havet tas bort. Syftet med muddringen kan vara att öka vattendjupet för att kunna bygga, få bättre framkomlighet för båtar eller fördjupa en farled eller hamn. Andra skäl till muddring kan vara arkeologiska, att utvinna material som sand och grus, eller att ta bort förorenade sediment. Att muddring är en vattenverksamhet gör att det som huvudregel krävs tillstånd från mark- och miljödomstol innan verksamheten kan påbörjas vilket följer av 11 kap. 9 § miljöbalken. Om den bottenyta som ska muddras inte överstiger 3 000 kvadratmeter kan det dock räcka med en anmälan enligt 11 kap. 9 a § miljöbalken och 19 § i förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. För muddring i strandområden behövs i allmänhet också en dispens från strandskyddsbestämmelserna. Deponering och uppläggning av muddermassor kräver i princip alltid tillstånd eller en anmälan enligt miljöbalken.
När massor från en muddring har tagits upp, om dessa inte har ett ändamål, ses dessa som avfall. Avfallsdefinitionen finns i 15 kap. 1 § Miljöbalken.
Hanteringen av avfall ska göras enligt avfallshierarkin som innebär att man i första hand ska minimera mängden avfall och det sista alternativet är att deponera på en deponi. Avfall får inte dumpas eller förbrännas inom Sveriges sjöterritorium eller ekonomiska zon, vilket framgår av 15 kap. 27 § miljöbalken. I 29 § i samma kapitel finns dock möjlighet att, i det enskilda fallet, meddela dispens från dumpningsförbudet. Av 63 § avfallsförordningen (2011:972) framgår att frågor om dispens från dumpningsförbudet prövas av HaV för de fall det är fråga om dumpning i Sveriges ekonomiska zon eller om de aktuella områdena inte ligger inom samma län. Annars prövas frågan av länsstyrelsen. Ska ärendet i övrigt prövas av mark- och miljödomstol så kan domstolen, enligt bestämmelser i 21 kap. 3 § Miljöbalken även pröva dispensfrågan. En prövning av dispens från dumpningsförbudet skiljer sig från tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet enligt 9 och 11 kap. miljöbalken. Någon avvägning enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken aktualiseras inte vid en dispensprövning (se Mark-och miljööverdomstolens dom den 5 maj 2015 i mål nr M 1260–14 och den 24 maj 2016 i mål nr M 837–16). För dispensärenden är inte heller rådighet över vattenområdet någon processförutsättning och det uppställs inte krav på att ansökan ska kungöras. Vidare omfattas ärenden om dumpningsdispens inte av bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap. miljöbalken. Däremot måste en dispensansökan innehålla sådana uppgifter om bland annat miljöeffekter som behövs för prövningen av ärendet (se Bengtsson m.fl., Miljöbalken – En kommentar [7 juni 2018, Zeteo], kommentaren till 15 kap. 29 § miljöbalken.)
Vattendirektivet (2000/60/EG) antogs 2000 med målsättningen att Europas vatten skulle nå god status till 2015. Vattendirektivet och dess två dotterdirektiv – grundvattendirektivet (2006/118/ EG) och direktivet om prioriterade ämnen (2008/105/EG) – har införts i svensk rätt främst i miljöbalkens 5 kap., vattenförvaltningsförordningen (2004:660), och myndighetsföreskrifter meddelade av HaV, SGU och länsstyrelser (vattenmyndigheterna). I direktivet om prioriterade ämnen anges EU-gemensamma gränsvärden för ett stort antal ämnen och värdena är framtagna för att skydda både akvatiska organismer och organismer som exponeras via den akvatiska miljön (inklusive människa). Övervakningsdata som är representativa för vattenförekomsten jämförs mot dessa
värden och används som utgångspunkt vid vattenmyndigheternas klassificering av kemisk status, se vidare i HaVs vägledning (Havs- och vattenmyndigheten 2016).
Klassificeringen ligger i förlängningen till grund för åtgärdsprogram, som riktar sig till myndigheter och kommuner. I direktivet finns idag inga gränsvärden för ämnen i sediment men medlemsländerna kan själva ta fram sådana och en vägledning (bilaga 6, European Communities 2011) anger hur detta i så fall ska göras. I HaVs föreskrifter (HVMFS 2013:19) finns för närvarande sedimentvärden för fem ämnen. Havsmiljödirektivet är infört i svensk lagstiftning genom havsmiljöförordningen (2010:1341). Ett kommissionsbeslut om kriterier och metodstandarder (2017/848) anger viktiga utgångspunkter för den inledande bedömningen av miljöstatusen för de olika havsområdena. Denna bedömning görs av respektive medlemsland men ska vara regionalt samordnad.
I Sverige är det HaV som är ansvarig myndighet för havsmiljöförvaltningen och HaVs föreskrifter (HVMFS 2012:18) anger mer i detalj hur bedömningen ska göras, det vill säga med avseende på vilka kriteriekomponenter (till exempel arter och ämnen) och vilka bedömningsmetoder (till exempel tröskelvärden för ett enskilt ämne) som ska användas. Bedömningarna görs relaterat till 11 deskriptorer (temaområden) och för förorenade sediment är det främst deskriptor 6 (berör havsbottens integritet), 8 (farliga ämnen) och 9 (farliga ämnen i livsmedel) som är av relevans. För ämnen i marina sediment används samma värde som ingår i HVMFS 2013:19 (se ovan) för bedömning av miljöstatus.
